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确立生态损害索赔诉讼与关联诉讼程序与证据规则
http://www.workercn.cn    2017-12-21     来源:中国环境报
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  汪劲

  2015年12月,中办、国办联合印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称“方案”)确立了违反法律法规、造成生态环境损害的单位或个人(赔偿义务人)应当承担生态环境损害赔偿责任的制度,并在部分省市试点。2017年8月,中央深改组审议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》,《方案》明确要求此制度于2018年1月1日起在全国范围试行,并在总结前期试点工作基础上,要进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等,形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制,探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度。

  从近两年贵州、江苏和山东等省试点生态环境损害赔偿索赔磋商与相关民事和刑事诉讼实践看,促使地方省级人民政府(赔偿权利人)启动向赔偿义务人索赔的生态环境损害案件中,大多数都同时具备既违反国家法规并构成环境污染犯罪、又因污染环境侵害他人合法权益以及侵害环境公益等行政和民事双重违法属性。司法实践中,此类诉讼案件既可能涉及行政诉讼和刑事诉讼,又可能涉及生态环境损害赔偿索赔诉讼、环境民事公益诉讼及其他民事诉讼。试点实践表明,生态环境损害赔偿制度的实施,给因同一生态环境损害行为所需承担的行政、刑事和民事责任等不同性质的诉讼,在实体和程序上的协调带来了一系列新问题。在当前中国司法体制改革和人民法院环保法庭建设不断深入的进程中,这种状况在人民法院对有关案件的审理中显得格外突出。因此,应以生态环境损害赔偿索赔为契机,尽快确立有关的诉讼规则。

  第一,应在环境违法案件查处部门间及其与省级人民政府索赔部门间,建立案件通报程序和证据收集与保存规则。

  依照法律规定,生态环境损害案件发生后,环境违法案件查处部门(环保部门和其他享有环境监管职权的部门)应当开展突发环境污染事件的应急处理和行政立案调查工作。鉴于行政执法证据与民事诉讼证据存在效力的证明标准不同,以及为了让赔偿权利人尽快合法获取民事诉讼证据,应当在环境违法案件查处部门与省级人民政府索赔部门间建立案件通报程序,让赔偿权利人可以尽早介入案件收集证据,并在不同部门间实行证据信息共享。

  此外,为防止有关民事诉讼证据灭失或者以后难以取得,环境违法案件查处部门以及有关公安、检察机关在环境犯罪侦查公诉阶段,还需要采取先行登记保存等方法,固定对未来生态环境损害索赔所需的证据。为制裁可能的污染环境犯罪行为,查处环境违法案件立案部门应当依法请求公安机关联合办案。所有这些,都应当通过制定证据规则来确定。

  第二,应对同一生态环境损害案件确立统一的行政处罚与索赔磋商规则,以及诉讼管辖和证据适用规则。

  在试点实践中,曾出现过因法律规定的行政处罚管辖、行政索赔管辖与法院管辖权在对象范围上存在不同,造成某个违法行为地发生的同一生态环境损害案件的行政处罚与民事和刑事诉讼,分别由不同地域法院、不同法院的审判庭或者不同级别法院受理。例如,生态环境损害赔偿诉讼一般由中级人民法院一审管辖,而污染环境刑事案件一般都由基层人民法院一审管辖。而且,污染行为地、损害结果地、被告所在地、原告所在地等法院均有管辖权,由此会导致因同一生态环境损害事实而引发的不同性质的诉讼的管辖权分散在不同级别、区域的人民法院。这种状况的出现,既浪费了大量人力物力,也可能会因不同法院对同一生态环境损害案件因诉讼性质不同,而出现证据认定不一致,造成审判认定的事实出现不一致。

  因此,首先,应建立环境违法案件查处部门与赔偿权利人间的协调机制,让同一行政主体以不同身份分别提交诉讼证据并参加诉讼。其次,应统一协调好生态环境损害索赔民事诉讼管辖权与污染环境犯罪刑事诉讼管辖权。也就是说,当同一生态环境损害案件出现多个诉讼时,可以通过指定管辖的方式让同一法院或者同一法院的环保法庭(或者同一审判庭)审理此案件带来的多个不同性质的诉讼案件。

  第三,应确立生态环境损害索赔诉讼案件判决(裁定)先于环境刑事诉讼判决的顺位规则。

  如果刑事诉讼判决在先,生态环境损害索赔诉讼判决在后,那么赔偿义务人会在得知不利刑罚后果的情况下产生消极履行赔偿义务的心态,从而影响其与赔偿权利人就索赔事项进行积极磋商。如果生态环境损害索赔诉讼判决在先,刑事诉讼判决在后,那么赔偿义务人为了争取在刑事诉讼中从轻判决或者减轻处罚,则会及时采取相应的修复措施并积极履行赔偿义务。因此,不论同一生态环境损害案件的不同诉讼是否实行集中管辖,确立生态环境损害索赔诉讼先于环境刑事诉讼审理并判决的规则,并且将赔偿义务人履行生态环境损害赔偿义务的情况作为减轻刑罚的酌定情节,是有益于维护国家利益和环境公益的。

  第四,应确立生态环境损害赔偿数额和行政罚款、刑事罚金数额分别独立计算的规则。

  依照方案,“赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的,不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任”。这一要求明确了赔偿义务人在依法承担行政或刑事责任后,还应当承担生态环境损害赔偿责任的规则。然而,我国污染防治立法均有按照污染事故造成的直接损失的百分比计算罚款的规定,刑事立法也有根据犯罪情节决定罚金数额的规定。从最近几年的环境执法与司法实践看,行政罚款和刑事罚金数额都有不断提高的趋势。因此,试点实践中经常会出现刑事诉讼中参酌行政罚款数额裁量并决定罚金数额的情形。生态环境损害索赔金额虽然应当根据生态环境损害鉴定评估技术规范导则计算,但是,生态环境损害索赔诉讼中当事人可以就损害赔偿数额进行磋商。实践中,赔偿权利人在磋商中或者人民法院在审理中参酌行政罚款额最终决定生态环境损害赔偿索赔数额等情况也是合理的。

  有鉴于此,笔者认为,应当确立生态环境损害赔偿数额和行政罚款、刑事罚金数额分别独立计算的规则。在生态环境损害索赔、行政罚款与刑事罚金的执行上,应当依照侵权责任优先原则或民事赔偿责任优先原则,如果赔偿义务人在赔偿污染受害者损害后财力不足,就应当优先保障生态索赔的执行。当赔偿义务人存在事实上的财产实力有限、无法在经济上同时承担行政罚款与刑事罚金处罚时,应当考虑令赔偿义务人采用事实履行方式抵扣同等赔偿数额来履行。为了鼓励赔偿义务人积极履行赔偿义务,在其足额甚至超额赔偿生态环境损害的情况下,还应当作为其刑事诉讼中的从轻或减轻事由。

  第五,应明确生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的不同性质,确定生态环境损害赔偿索赔诉讼在程序上优于一般环境民事公益诉讼的顺位。

  试点实践中,曾出现过赔偿权利人与赔偿义务人就索赔事项进行磋商时,环保组织以赔偿义务人为被告向人民法院提起民事公益诉讼的情况,结果赔偿权利人只能作为共同原告参加到环境民事公益诉讼中。

  笔者认为,生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是两类不同性质的民事诉讼。前者是国务院授权的省级人民政府基于生态环境和自然资源国家所有权提起的财产损害赔偿诉讼,以弥补污染环境造成的生态环境损害为目的;后者则是法律规定的机关和有关组织基于环境公益侵害而提起的民事诉讼。从环境公益诉讼审判实践看,绝大多数原告胜诉的判决案都是以被告承担修复国家所有的生态环境的损害和恢复国家所有自然环境的原状为结果。从判决结果看,由法律规定的机关和有关组织以名义上的环境民事公益维护为目的提起的环境公益诉讼,与实质的环境公益维护本身并无直接关系。

  在政府代表国家作为赔偿权利人与赔偿义务人进行生态环境损害索赔磋商或者提起索赔诉讼的背景下,由法律规定的机关和有关组织同时提起环境民事公益诉讼并无实体权利为基础,而所谓的环境公益也只是基于国家所有的生态环境和自然资源等财产权益维护而带来的反射利益的表现。笔者认为,此时法律规定的机关和有关组织的作用应当是督促赔偿权利人及时就生态环境损害进行索赔,只有在赔偿权利人不作为时才可以提起环境民事公益诉讼。在政府代表国家作为赔偿权利人与赔偿义务人进行生态环境损害索赔磋商或者提起索赔诉讼的情况下,如果法律规定的机关和有关组织提起的环境民事公益诉讼请求,依然为请求被告承担修复国家所有的生态环境的损害和恢复国家所有的自然环境的原状为结果的民事责任的话,人民法院可以经赔偿权利人申请裁定不予受理或者驳回起诉。

  当然,为了让法律规定的机关和有关组织知晓赔偿权利人起诉前与赔偿义务人之间进行磋商的情况,还应当建立赔偿权利人与赔偿义务人磋商公告制度,以使法律规定的机关和有关组织及时了解赔偿权利人在生态环境损害索赔方面的动态。

  作者单位:北京大学法学院

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