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没收环境违法所得 为何鲜见成功案例?
http://www.workercn.cn    2017-10-09     来源:中国环境报
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  朱德明

  没收违法所得,是行政处罚中最常用的处罚手段,也是企业最容易“犯错”的违法行为。

  《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类中,就包括没收违法所得、没收非法财物等。《行政处罚法释义》将没收违法界定为,国家行政机关根据行政管理法规,将行为人的违法所获得的财物强制无偿收归国有的一项行政处罚措施。没收是一种较为严厉的财产罚,只有对那些为谋取非法收入而违反法律法规的公民、法人及组织才可以实行这种财产罚。

  没收违法所得,在《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规的法律责任中,也以较高的频率出现。全国人大法工委、环境保护部甚至对《固体废物污染环境防治法》中有关的违法所得还作过司法解释。环境保护部第8号令《环境行政处罚办法》第十条根据法律、行政法规和部门规章,规定环境行政处罚的种类有,(六)没收违法所得、没收非法财物。因此,加大对违法所得的行政处罚,有利于增强违法主体的法治意识,提高违法成本,严厉打击违法行为。

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  以“没收违法所得”实施处罚,难在哪里?

  但现实是,环保部门查处的环境违法案件中,或者是去年全国开展的环境执法大练兵的典型案件中,以“没收违法所得”实施行政处罚的案件及数额并不多,有些地方甚至处于空白状态,没有一个完整的查处案件。

  而且,根据2016年“两高”关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释第一条之(九)违法所得或者致使公私财产损失三十万元以上的,应当认定为“严重污染环境”,要追究相应的刑事责任。

  这几年,我国追究的刑事案件中,固体废物、危险废物占据相当的比例,但即便如此,实施没收违法所得的案件也并不多。昝其原因:

  一是缺乏相对统一的认定标准。

  这导致各部门会从自身角度出发,对违法所得进行多角度、多标准的界定。如从经济成本的角度看,可能会从企业的全部收入、销售收入算入,或者将收入扣除合理支出后的部分认定为违法所得;从环保的角度看,可能会将企业降低治污的成本、设施停运、少加药剂等算其违法所得。这些会造成在实际执法中,可能出现对违法行为在具体行政处罚中出现的不公平、公正的结果。

  二是取证难度大。

  行政处罚中的“违法所得”认定是长期困扰行政执法的一个难题。由于《行政处罚法》对其没有作出具体统一的规定,相关主管部门在实际中也遇到了违法所得认定问题,环保部门从其行业特点对行政处罚中违法所得的认定,其标准、内容和范围等都存在诸多争议。

  三是环保部门缺乏查处的经验和典型案例。

  在技术上,环保部门查处超标、设施停运等很有一套成熟的经验,但从财务上,如何界定其收益、成本以及违法所得等,却缺少查处的经验,其边界、数量等不是从观看设施运转等就可以查明的。因此,环保部门一般不会去探索这些“不熟悉”的领域。

  四是合理支出难以界定。

  《环境行政处罚办法》在附则第七十七条,关于违法所得的认定,当事人违法所获得的全部收入扣除当事人直接用于经营活动的合理支出,为违法所得。法律、法规或者规章对“违法所得”的认定另有规定的,从其规定。但合理支出没有做出明确的规定,其边界难以划定和区别。对“合理支出”如果没有作出具体界定,很容易会导致在具体执法实践中,不同执法者可能会对“合理支出”的扣除产生不同观点。

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  “环境违法所得”认定模式有待重构?

  因此,需要对当前关于环境行政处罚中的“违法所得”认定的标准不一、层次分散的模式进行重构。

  一是加强顶层设计。

  从国家层面拟定一份有关违法所得认定的规范性文件,如《环保部门行政处罚案件违法所得认定办法》,为环境执法中违法所得的认定提供一定的方法借鉴。

  二是严格界定违法所得边界。

  准确把握违法所得认定中的合理支出及税费扣除,使执法有据可查。可以按照《立法法》第八条第(六)项规定,对违法所得问题做出统一立法规定,避免司法部门与行政执法部门对认定违法行为是否涉嫌犯罪认识问题的不统一,避免同时享有处罚权的不同行政机关对同一类违法行为作出不协调的处罚。最好是单独立法明确违法所得的概念、分类、适用范围、包含或扣除事项、计算标准、处罚程序等事项。

  三是借鉴工商、税务、审计等部门经验。

  聘请第三方评估机构,从财务、成本等方面,对其违法所得的内涵和范围进行界定,出具财务分析报告,为执法提供第一手资料做参考。

  四是做好违法所得与其他行政处罚方式的统筹与协调。

  在行政处罚实践中,没收违法所得往往和罚款、限产停产等联系在一起的,有的是以违法所得作为罚款的基数。因此,在处罚过程中,必须统筹考虑。

  五是规范处罚没收等程序。

  没收较大数额违法所得时也要给当事人听证的权利。根据环境保护部《环境行政处罚办法》(部令第8号)第七十八条规定,对公民是指人民币(或者等值物品价值)5000元以上,对法人或者其他组织是指人民币(或者等值物品价值)50000元以上。因为在行政执法机关或司法机关经过法定程序认定为非法以前,我们都应该在法律上推定其财产为合法财产。没收违法所得尽管本质是将不应该属于当事人的财产追缴收归国有,但处罚决定或判决生效之前,当事人还在占用该财产,还能实际处分该财产。因此,没收较大数额违法所得和罚款一样也该给当事人听证的权利。

  作者单位:江苏省环保厅

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